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 中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，出現“剪刀口”有多方面原因，其中一個(gè)重要原因就是失業(yè)保險制度的瞄準率低。他分析，由于參保意識淡漠等原因，流動(dòng)性較大和失業(yè)風(fēng)險較大的群體沒(méi)有被覆蓋進(jìn)來(lái)，覆蓋進(jìn)來(lái)的群體中有相當一部分人就業(yè)比較穩定。再加上統籌層次太低和財政分灶吃飯等原因，失業(yè)保險制度出現“反向選擇”。

插圖/劉飛

　　近十年，中國失業(yè)保險基金10年增長(cháng)了近9倍，2009年累計達1524億元

　　全國1.4億外出農民工，只有11%左右參加了失業(yè)保險

　　瞄準率低造成的支出較少又進(jìn)一步導致了中國失業(yè)保險基金的迅速增長(cháng)

　　“我現在早飯不吃，每天就是吃饅頭，沒(méi)有錢(qián)啊。有時(shí)候我幫人干活，人家的大餅我吃一些。”這樣說(shuō)的時(shí)候，瘦小的劉玉霞眼睛里泛著(zhù)淚花。

        這里是通州區人力資源和社會(huì )保障局專(zhuān)門(mén)負責勞動(dòng)爭議立案的一個(gè)辦公室里。劉玉霞原本在通州一家家具廠(chǎng)打工。做了一段時(shí)間，廠(chǎng)里一直拖欠工資，連吃飯都成問(wèn)題時(shí)，她氣憤地離開(kāi)了那家工廠(chǎng)。但此后卻一直在失業(yè)狀態(tài)。

　　當記者詢(xún)問(wèn)廠(chǎng)里有無(wú)上失業(yè)保險時(shí)，她回答：“什么保險都沒(méi)上。工資都不想給，還給上保險？”

　　失業(yè)的農民工劉玉霞因為沒(méi)有上失業(yè)保險，理所當然領(lǐng)不到失業(yè)保險金。據國家統計局統計，全國1.4億外出農民工，只有11%左右參加了失業(yè)保險。

　　苗軍卻屬于完全不同的一個(gè)群體：他有良好的教育背景，在一個(gè)待遇不錯的事業(yè)單位擁有一個(gè)穩定的職位。失業(yè)對他來(lái)說(shuō)很遙遠。工作三年了，苗軍還沒(méi)聽(tīng)說(shuō)單位開(kāi)除過(guò)員工。

　　盡管無(wú)失業(yè)之虞，苗軍的工資單上每月有一項固定的扣除：30多元失業(yè)保險金。苗軍從沒(méi)想過(guò)自己有一天會(huì )去領(lǐng)失業(yè)金，對這項扣除，他大度地說(shuō)：“反正也沒(méi)有多少錢(qián)，全當是為農民工兄弟作貢獻了。”

　　苗軍當然不知道，大部分農民工領(lǐng)受不到他的這份情誼。

        　瞄準 瞄準

　　劉玉霞們需要失業(yè)保險，但是卻不擁有失業(yè)保險；苗軍們很難失業(yè)，卻月月要交失業(yè)保險金。

       這一現象說(shuō)明，中國失業(yè)保險制度的瞄準率出現了嚴重的偏差。所謂瞄準率，指的是某項制度在設計過(guò)程針對目標人群并能使目標人群受益的準確度。

　　根據統計，自1999年實(shí)施《失業(yè)保險條例》以來(lái)，其受益人數量曲線(xiàn)呈拋物線(xiàn)狀，從2004年最高點(diǎn)持續下降，在金融危機期間的2007和2008年仍連年走低，到2009年出人意料地創(chuàng )下2002年以來(lái)最低點(diǎn)。而同期城鎮登記失業(yè)率曲線(xiàn)則略微上揚，形成一個(gè)“剪刀口”。

　　失業(yè)人數大幅增加，但受益人數卻連續下降，尤其考慮到金融危機期間中國新增的2500萬(wàn)失業(yè)人員（幾乎全是農民工），這個(gè)不合時(shí)宜的“剪刀口”在世界各國失業(yè)保險基金支出吃緊的背景之下顯得尤為引人注目。

　　中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，出現“剪刀口”有多方面原因，其中一個(gè)重要原因就是失業(yè)保險制度的瞄準率低。

　　他分析，由于參保意識淡漠等原因，流動(dòng)性較大和失業(yè)風(fēng)險較大的群體沒(méi)有被覆蓋進(jìn)來(lái)，覆蓋進(jìn)來(lái)的群體中有相當一部分人就業(yè)比較穩定。再加上統籌層次太低和財政分灶吃飯等原因，失業(yè)保險制度出現“反向選擇”。

　　“也就是說(shuō)，低風(fēng)險群體常常受到失業(yè)保險制度的歡迎，而真正需要失業(yè)保險的高風(fēng)險群體則常常沒(méi)有被"選"進(jìn)來(lái)，因為他們不能為地方失業(yè)保險基金增長(cháng)作出貢獻。這就是一種反向選擇。”鄭秉文說(shuō)。

　　根據官方統計，2009年農民工參加失業(yè)保險1643萬(wàn)人，按全國農民工2.30億這個(gè)“大口徑”來(lái)計算，其參保率僅為7.1%；如按“外出農民工”為1.45億這個(gè)“小口徑”來(lái)計算，參保率為11.3%。

　　2009年全國領(lǐng)取失業(yè)金人數僅為484萬(wàn)人。鄭秉文算了這樣一筆賬，即使假定這些受益人全部為農民工，大口徑下領(lǐng)取失業(yè)金的農民工僅為2.1%，小口徑下是3.3%。

　　“這個(gè)覆蓋率和瞄準率的確是非常低的。”鄭秉文說(shuō)。

　　瞄準率低造成的支出較少直接導致了中國失業(yè)保險基金的迅速增長(cháng)。中國失業(yè)保險基金累計結余從1999年的160億元激增至2009年的1524億元，10年增長(cháng)了近9倍，年均增長(cháng)率近20%。

　　中國社會(huì )科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所副所長(cháng)張車(chē)偉認為，這樣大規模的基金結余，充分說(shuō)明中國失業(yè)保險的運行效率不夠，社會(huì )穩定器的功能沒(méi)有充分發(fā)揮。

　　如何改變這種現狀？鄭秉文建議，失業(yè)保險制度的受益人對象應重點(diǎn)“瞄準”進(jìn)城務(wù)工的有雇主的農民工群體和城鎮有雇主的就業(yè)群體，以避免“剪刀口”的進(jìn)一步擴大，這既是目前緩解失業(yè)保險基金壓力的一個(gè)途徑，也是充分發(fā)揮失業(yè)保險制度功能的本質(zhì)體現。

　　要達到這些目標，有幾項工作必須盡快做起來(lái)：改善失業(yè)保險統籌單位的激勵機制，改革地方失業(yè)保險經(jīng)辦機構的評價(jià)標準，防止失業(yè)保險制度的財務(wù)指標的錦標主義，防止失業(yè)保險基金增長(cháng)至高無(wú)上的盲目崇拜。

       奶酪與調節閥

　　每月穩定地繳納失業(yè)保險金卻難有機會(huì )享受到失業(yè)保險的事業(yè)單位參保人是失業(yè)保險制度最大的一塊奶酪。

　　《失業(yè)保險條例》第六條規定：城鎮企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業(yè)保險費，職工按照本人工資的百分之一繳納失業(yè)保險費。據人力資源和社會(huì )保障部的統計，到2008年，全國事業(yè)單位參保人數上升到2438萬(wàn)人，占全國事業(yè)單位職工總數2915萬(wàn)人的83.6%，占當年失業(yè)保險參保人數1.24億人的20%。

       根據鄭秉文的計算，在目前1524億元累計結余中，事業(yè)單位繳費大約總計貢獻了422億元，即27.6%來(lái)自事業(yè)單位或可視由事業(yè)單位繳費形成。

　　鄭秉文把事業(yè)單位對失業(yè)保險基金的貢獻視作一種隱性的轉移支付。

　　“從某種意義上說(shuō)，10年前將事業(yè)單位納入失業(yè)保險制度是一個(gè)最大的"反向選擇"，即使在今天，事業(yè)單位分類(lèi)制改革才剛剛開(kāi)始，事業(yè)單位用工制度改革遙遙無(wú)期，因此，事業(yè)單位是失業(yè)保險制度一個(gè)最大的奶酪。”鄭秉文分析。

　　鄭秉文認為，在目前失業(yè)保險基金統籌層次十分低下的情況下，由于財政分灶吃飯等體制約束，統籌單位難免會(huì )出現故意對參保群體進(jìn)行的利己主義的“撇奶油行為”。也就是說(shuō)，容易完成覆蓋率、征繳收入等指標任務(wù)、對失業(yè)保險增長(cháng)容易作出貢獻的人群（比如事業(yè)單位員工），受到失業(yè)保險統籌單位的歡迎。

　　《失業(yè)保險條例》規定，失業(yè)保險基金在直轄市和設區的市實(shí)行全市統籌，失業(yè)保險金征收后集中到這些城市中，由地級以上城市統一調度。但事實(shí)上，據《第一財經(jīng)日報》調查，目前有許多地區并沒(méi)有實(shí)現市級統籌。

　　據記者看到的一份12月1日發(fā)出的《河北省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)失業(yè)保險市級統籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知中明確的工作目標是“自2011年1月1日起，在全省范圍內全部實(shí)現失業(yè)保險市級統籌”。據記者了解，目前河北省的失業(yè)保險屬于縣市級統籌。

　　該通知同時(shí)要求，各設區市政府要將失業(yè)保險工作納入目標考核，對完成或超額完成失業(yè)保險覆蓋人數、繳費基數核定、繳費申報、征繳收入和稽核等指標任務(wù)的，由設區市財政部門(mén)給予市、縣兩級經(jīng)辦機構和地稅機關(guān)一定的業(yè)務(wù)經(jīng)費補助及工作人員獎勵，并形成長(cháng)效機制。

　　可以想見(jiàn)，在這樣的考核要求之下，出現故意的 “撇奶油”行為就不足為怪了。可以說(shuō)，這種“反向選擇”是失業(yè)保險統籌層次低下和地方政府道德風(fēng)險的一個(gè)必然結果。

　　與基本養老保險和醫療保險制度不同的是，失業(yè)保險基金的支付風(fēng)險及其財務(wù)可持續性具有較強的周期性，受經(jīng)濟景氣的影響非常大。正是基于失業(yè)保險基金的這個(gè)特征，鄭秉文提出可將事業(yè)單位繳費視為一個(gè)“制度收入調節閥”。

　　鄭秉文認為，在失業(yè)保險基金投資體制眼下難有突破、事業(yè)單位用工制度改革難以一步到位的情況下，事業(yè)單位繳費作為基金收入的一個(gè)“調節閥”，可以緩解失業(yè)保險基金規模激增的壓力。也就是說(shuō)，在失業(yè)保險基金規模較大時(shí)可暫時(shí)下調事業(yè)單位的繳費比例，反之在失業(yè)高峰時(shí)可臨時(shí)上調。

        自動(dòng)調節和“預警紅線(xiàn)”

　　將事業(yè)單位設立為調節閥也意味著(zhù)失業(yè)保險基金管理制度不再是鐵板一塊地僵化不動(dòng)，而是根據經(jīng)濟景氣等變動(dòng)隨之變化的較為靈活的制度。

       由于失業(yè)風(fēng)險與經(jīng)濟大環(huán)境相關(guān)，因而風(fēng)險比較集中，再加上道德風(fēng)險使保險商很難辨明和判斷失業(yè)的真正原因，因此，失業(yè)被認為是一種市場(chǎng)不可保的風(fēng)險，只能由國家作為一項公共產(chǎn)品予以提供。

　　鄭秉文認為，由國家“壟斷提供”的失業(yè)保險項目制定的費率也具有壟斷性。如果失業(yè)保險基金規模過(guò)高，在其他政策既定的前提下，建立繳費的“自動(dòng)調節機制”便十分必要，這也是社會(huì )保險制度公平性的一個(gè)具體體現。

　　2008年年底，人力資源和社會(huì )保障部、財政部、國家稅務(wù)總局3個(gè)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負擔穩定就業(yè)局勢有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部發(fā)[2008]117號），提出了階段性降低失業(yè)保險費率、緩繳失業(yè)保險費等一系列社保新政。

　　據統計，2009年1~6月，通過(guò)降低失業(yè)保險費率和緩繳失業(yè)保險費，直接減輕企業(yè)負擔達42億元，涉及企業(yè)290萬(wàn)戶(hù)、職工8200萬(wàn)人。

　　鄭秉文認為，這種在特別時(shí)期減緩費率做法是反周期的一項臨時(shí)措施，而不是一個(gè)制度安排。他建議在未來(lái)修訂的《失業(yè)保險條例》中，應當以立法形式固定下來(lái)，給地方政府以足夠的自主權，將費率的“自動(dòng)調節機制”建立起來(lái)。

　　除了自動(dòng)調節機制外，鄭秉文建議，中國的失業(yè)保險管理有必要設立預警紅線(xiàn)，以充分發(fā)揮失業(yè)保險的反危機功能，減少失業(yè)導致的貧困發(fā)生率。

　　第一條是為“總失業(yè)率”設定一條失業(yè)金自動(dòng)延期的紅線(xiàn)。但要設立這條紅線(xiàn)，障礙在于中國目前尚無(wú)一個(gè)為各界所接受的“總失業(yè)率”。

       正在使用的城鎮登記失業(yè)率已經(jīng)被普遍認為無(wú)法真實(shí)反映中國的實(shí)際失業(yè)狀況。據國家統計局稱(chēng)，從2011年開(kāi)始，中國將啟用新的失業(yè)數據——調查失業(yè)率。調查失業(yè)率雖被認為是基于城鎮常住人口且樣本有限，但較城鎮登記失業(yè)率，將可以更加真實(shí)地反映中國的失業(yè)狀況。

        張車(chē)偉則認為，當前中國失業(yè)保險享受時(shí)間相對并不短，問(wèn)題關(guān)鍵在于待遇太低。他提出，應該確定合理的繳費標準和待遇標準，確保失業(yè)保險權利和義務(wù)相結合。

　　據記者了解，目前各地失業(yè)金標準不一，但都大大低于最低工資標準。比如北京，今年7月1日上調后的失業(yè)金（最低檔）為每月632元，上調前僅為562元。

　　鄭秉文提出的第二條紅線(xiàn)是為“參保失業(yè)率”設定一條失業(yè)金自動(dòng)延期的紅線(xiàn)。根據美國的規定，一旦“參保失業(yè)率”超過(guò)5%這個(gè)紅線(xiàn)，“延伸失業(yè)金”程序便開(kāi)始啟動(dòng)。

　　由于瞄準率過(guò)低，“參保失業(yè)率”可能出現與“總失業(yè)率”變化方向相反的情況。盡管如此，鄭秉文認為，仍然可以通過(guò)中央政府定期公布統一參考值或者省級政府自行確定的方式設定預警紅線(xiàn)。

　　第三是為“失業(yè)受益率”設定一條紅線(xiàn)。“失業(yè)受益率”（RR. Recipiency Rate）是指失業(yè)金領(lǐng)取人數占全國失業(yè)人數的百分比，被認為是衡量一國失業(yè)保險制度瞄準率和覆蓋率的一個(gè)主要標尺。

　　由于城鎮登記失業(yè)率難以給出一個(gè)真實(shí)的“失業(yè)受益率”，為其設定一條自動(dòng)啟動(dòng)的預警紅線(xiàn)并采取相應措施就顯得十分困難。鑒于此，鄭秉文建議，可以授權地方政府，在失業(yè)保險基金累計余額較多的地區，當受益率下降到一定程度時(shí)，經(jīng)過(guò)上級政府批準之后可在某些系數上做一定調整。

　　“從目前來(lái)看，中國的失業(yè)保險基金還將繼續呈剛性增長(cháng)，因此改革現行的失業(yè)保險管理制度已經(jīng)是刻不容緩了。《社會(huì )保險法》剛剛通過(guò)，這為修訂《失業(yè)保險條例》打下了基礎，同時(shí)，失業(yè)保險制度存在的這些問(wèn)題使修訂工作提到了案頭。”鄭秉文說(shuō)。